By IDEAS, PROGRAMA Y POLÍTICA ECONÓMICA DEL BATLLISMO URUGUAY 1911-1930 Jaime YafféSetiembre de 2000 Tomado de la WEB. Facultad de Ciencias Económicas. (yaffe@iecon. ccee. edu. uy) URUGUAY 1911-1930 JAIME YAFFÉ* yaffe@iecon. ccee. edu. uy * Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Política (Facultad de Ciencias Sociales). Profesor en Enseñanza Secundaria y Universidad de la República.
Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de Economí OF214 Económicas y de Ad sidad de la p República. 3 NSTITUTO DE ECON FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y DE ADMINISTRACION UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA 4 1. INTRODUCCION El tema que se aborda en este textol es el programa económico impulsado por el batllismo durante el periodo 1911-1 9302, las ideas que lo inspiraron y presidieron, el modelo batllista del que formó parte y, finalmente, los lineamientos generales de la poltica económica efectivamente concretada.
Por PE entiendo el conjunto de los objetivos económicos del gobierno y los instrumentos concretos que utiliza para alcanzarlos. Se trata maniobra, la politica económica no se orienta estrictamente hacia Este trabajo se realizó en el marco del programa de Historia económica del Uruguay que se desarrolla en el Área de Historia del Instituto de Economía bajo la supervisión de Benjamín Nahum y la coordinación de Magdalena Bertino.
Los mencionados, así como Gabriel Bucheli y Héctor Tajam (integrantes del área) realizaron valiosos comentarios y sugerencias a sucesivos borradores de este documento, que contribuyeron a mejorar la versión final. Luis Bértola y Raúl Jacob, del Programa de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, tuvieron la amabilidad de leer los orradores e hicieron agudas observaciones que, si bien no se recogen en este documento de trabajo, contribuirán a mejorar el texto que se incorporará al tomo 3 de la Historia Económica del Uruguay. Como parte del trabajo preparatorio del tercer tomo de la «Historia Económica del Uruguay» (Millot y Bertino, 1991 y 1996) el marco temporal del estudio se inicia en 191 1 y llega hasta 1930. La historiografía nacional ha considerado al tramo 1903-1933 como un período con características específicas: la época batllista. Pero se han formulado diversas subperiodizaciones identificando fases dentro de esa época. La que aquí se utiliza es una de las varias que se han propuesto. En el Anexo 2.
El batllismo y sus etapas que se encuentra al final de este documento, puede verse una revisión sintética de las periodizaciones existentes y sus fundamentos. 5 la consecución de los objetivos iniciales del gobierno. En tal caso la política económica se aleja del programa económico del gobierno, o el programa económico es redefinido s circunsta 2 DF económico del gobierno, o el programa economico es redefinido de acuerdo a las circunstancias tanto locales como externas, tanto políticas como estrictamente económicas.
Como política pública la PE es producto de un proceso político de toma de decisiones, el cual involucra ciertas operaciones y etapas (señalar objetivos generales, definir metas concretas, estipular recursos e instrumentos para alcanzarlos, ejecutar, evaluar y redefinir) y diversos actores que participan del trámite de su elaboración (oficinas gubernamentales, parlamento, agentes económicos, organizaciones sociales).
Al mismo tiempo, la PE es un aspecto de la propia actividad económica3. La PE entre 1911 y 1930 fue el fruto de un proceso de negoclaclones y transacciones del batllismo con otros movimientos sociales y olíticos, como resultado del cual se van produciendo diferentes medidas concretas de RE. Esta consideración es especialmente válida a partir de 191 6, cuando el «alto de Viera» significó un verdadero viraje en vanos sentidos, entre ellos, y muy especialmente, la PE.
En el tramo posterior a 191 6 la conducción de la PE se volvió más compleja en la medida en que todo el proceso politico se volvió más complicado y trabajoso, pasando a predominar lo que se ha denominado «la politica de pactos y compromisos»4 entre el batllismo y otros sectores pasó a ser un objeto colorados y blancos. En es 3 DF privilegiado de oncepto, desde diversos abordajes, de la PE adelanto algunas consideraciones parciales en el Anexo 1. Política económica: algunas nociones al final de este documento. 4 Benjamín Nahum (1975) denominó de esa manera al período 1916-1933.
El mismo autor y José Pedro Barrán (1987) propusieron caracterizarlo como «república conservadora». Gerardo Caetano (1991 y 1993), estudiando el mismo período, adopta esta última denominación. 6 entre el «programa» económico del batllismo o el paquete de sus intenciones en la materia, más allá de su grado de articulación como programa, y las medidas efectivamente aplicadas. Una cosa es el programa y otra su aplicación. El programa económico del batllismo es parte del tema que aquí se estudia y como tal es abordado específicamente, lo mismo que la política económica efectivamente concretada a lo largo del período.
A efectos de una mayor precisión en el manejo del vocabulario, deberá reservarse el término PE únicamente para las medidas económicas concretadas, mientras que los objetivos y medidas proclamados o anunciados, pero no efectivizados, pertenecen a la categoría de plan o programa económico. Ambos temas, programa económico del batllismo y politica económica efectiva entre 1911 y 1930, son bjeto de análisis y consideración separada. En el primer caso (4. El económico), se sintetizan enerales y específicos del 4 considerados como parte del programa económico. ¿Puede hablarse de una PE antes de 1930? ¿no estamos forzando hechos al dar por sentado que el batllismo tenía una PE en tanto política macro que establece los grandes objetivos económicos y los cursos generales de acción para alcanzarlos, y que luego se concreta en diversas políticas sectoriales? Tal vez sea más fiel a la realidad (económica, política, académica) de aquellas primeras décadas del siglo XX, pensar ue, en verdad, más que de una PE se trataba de una combinación de pragmatismo con principios filosóficos y objetivos políticos que se concretaban 7 determinadas políticas sectoriales.
Dicho de otra forma, el batllismo era portador de un «modelo de país» que era una formulación intermedia entre lo filosófico-doctrinal y la politica pragmática. La acción económica del gobierno respondía a objetivos políticos que a su vez se inspiraban en principios filosóficos. Parte de la respuesta a esta pregunta debe atender al desarrollo de la ciencia económica en Uruguay hacia comienzos de siglo. Ello nos ilustrará a qué nivel se encontraba la reflexión académica local en la que los elaboradores y ejecutores de la PE podían inspirarse5.
Más aun, habría que ver qué grado de desarrollo tenía el tema de la 5 DF PE al nivel de la ciencia ec e momento, no sólo en el económico de los años veinte en el marco de la lucha contra la crisis de posguerra o es elaboración posterior, de los años treinta, hija de los desaf[os que impulsaron las politicas antidepresivas post crisis del 29? ¿Es un producto del pensamiento keynesiano o reconoce orígenes anteriores a la fase del mismo nombre? En definitiva, hay que tener presente si ya se había dado el paso, a nivel del pensamiento económico, de la Economía Política a la Política Económica.
Esto puede resultar algo mucho más trascendente que un mero juego de palabras, cuando nos proponemos ubicarnos en los fundamentos teórico-económicos y en los criterios de ejecución práctica de los rmsmos que podían estar disponibles para los conductores de la gestión económica 5 Un estudio del desarrollo de la ciencia económica y del pensamiento económico en nuestro país, que no abordamos aquí más que en forma lateral e incompleta y ircunscrita a un momento concreto, deberá seguir la pista de los orígenes y evolución de la Escuela de Negocios y de las cátedras de Economía que fueron creándose en el ámbito universitario antes y después de la fundación de la Facultad de Ciencias Económicas. 8 gubernamental en el período estudiad06. Para ello, además de dar una mirada al desarrollo del pensamiento economico occidental y al itinerario de la ciencia económica en Uruguay, me aproximaré a la voz de alg incipales protagonistas Derecho, y guiados por sus propias inquietudes, eran estudiosos de los problemas económicos. ?Quiénes eran los políticos que más intervenían en los asuntos económicos? , ¿que terminología y qué conceptos y fundamentos de teoría manejaban? , ¿qué autores y obras citaban?
En esta línea de aproximacion al tema es pertinente recurrir a la consulta de los debates parlamentarios sobre asuntos económicos, los artículos de prensa en momentos claves de la coyuntura económica, como ser los períodos de crisis (1913, 1920, 1929) o el trámite de emisión de empréstitos o concesión de créditos (como los de 191 8 a Inglaterra y Francia) y los fundamentos de los proyectos de ley resentados a las cámaras legislativas7. En este trabajo (2. Las ideas) se presenta el resultado de la indagatoria en torno al pensamiento de dos figuras claves de la conducción económica del periodo, Eduardo Acevedo Vázquez y Martín C. Martínez, y se detalla los cursos posibles de esa «nea de investigación. ¿Puede considerarse que la PE batllista se vincula, como parte o derivado práctico, con un modelo de desarrollo batllista?
El batllismo 6 Una respuesta verdaderamente satisfactoria a estas preguntas remite a la historia general del pensamiento económico en el siglo XX, de la que no disponemos ara el caso uruguayo. DF 7 Una investigación espec a en torno a este asunto, en alguna oportunidad. Otra cosa sería considerar la existencia de un modelo de desarrollo, como construcción teórica que fundamenta ese modelo de país. El «modelo batllista» de pars es considerado específicamente en este documento (3. El modelo). 2. LAS IDEAS Es un hecho generalmente admitido que las ideas, el estado de mismas en una determinada época, tienen algún grado de relación con las políticas adoptadas por los gobiernos. En particular las ideas economicas tienen mucho que ver con las políticas económicas.
Partiendo de este econocimiento resulta oportuno que un estudio de la política economica batllista incluya una visión panorámica del pensamiento económico de la época, cosa que aquí se intenta esbozar en forma parcial e incompleta, más a manera de programa de investigación que de exposición de resultados. Comencemos por señalar que no existían por entonces en Uruguay verdaderos economistas con formación académica específica sino «expertos», o sea, profesionales de otras áreas, fundamentalmente abogados, que en forma autodidacta se especializaron en temas economlcos, motivados por sus inclinaciones personales o por las necesidades urgidas a partir del ejercicio de la actividad poltica y/o la gestión pública.
Entre estos expertos, destacan I Serrato, Eduardo Acevedo, José 8 DF reformista o conservadora, gubernista u opositora de los mencionados. Aquí se intenta reconocer y señalar aquello que de común presentaba el pensamiento económico de la época, los elementos configuradores del sentido común económico de aquellos expertos. A partir de la exposición de las ideas económicas de algunos de ellos se recorren varios de los temas que conformaban la agenda económica de entonces9. Agropecuaria La temática agropecuaria constituía uno de los asuntos ecurrentes del debate económico de la época y abarcaba a su vez las cuestiones ganadera, agrícola y tributaria.
La visión que Eduardo Acevedol 0 tenía acerca de esta problemática giraba en torno a tres ideas centrales: la tecnificación de la producción ganadera, la expansión de la actividad agrícola y la complementación de ambas producciones en cada unidad productiva. La última de estas tres constituye su idea central con respecto a la agropecuaria uruguaya. Reflexionando acerca de los caminos para desarrollar la actividad 8 Los cuatro primeros ocuparon importantes cargos de gobierno en el área económica durante el periodo ue nos interesa. El último, que también tuvo pasajes, aunque bastante fugaces, por puestos del elenco gubernativo económico, fue el principal entendido y vocero en materia económica del partido de oposición durante el periodo.
En todo debate parlamentario, en toda polémica periodística de relevancia sobre aspectos económic artínez es el vocero g DF calificado, respetad[simo, Martínez, por lo que configura un acercamiento a un mundo intelectual que debe complementarse con la incorporación del pensamiento económico de las otras tres figuras mencionadas como los expertos más relevantes del período. 10 En el Anexo 3. Eduardo Acevedo y Martín C. Martínez que se encuentra al final de este documento puede verse una breve reseña de la trayectoria política, periodística y académica de Eduardo Acevedo. 11 agrícola en el país, postuló la complementación agrícola-ganadera como la vía más apropiada para concretarla: lo que convenía en un pais eminentemente ganadero, como el Uruguay, era que la ganadería se asociara con la agricultura». (ANE 1984, 1 13)11.
Descartaba las soluciones exclusivamente agrícolas, como ser las que en general promovían únicamente la colonización agrícola como alternativa al predominio de la anadería extensiva y se volcaba por «perfeccionar lo existente y no sustituirlo» (Barrán y Nahum 1983, 87). En la prédica de Eduardo Acevedo a favor de la solución granjera planteaba que esta, al mismo tiempo que contribuiría a la expansión agrícola, sería funcional a la intensificación de la ganadería. La complementariedad del desarrollo de ambas actividades en una misma unidad productiva supondría el desarrollo de una agricultura forrajera al servicio de la mejora de alimentación de los animales. Esta complementación agrícola- ganadera se 214 llevaría adelante por dos ción de la agricultura
