By Equidad _ macroeconomia_y_politica so cial ay PAOLAANDREJUIMENEZCRUZ 14, 2016 206 pases Este artículo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 215, mayo-juni0 de 2008, ISSN: 0251-3552, «www. nuso. org>. Las concepciones de la política social: universalismo versus focalización El debate entre las dos grandes concepciones de la p resurgido. Este artícu ar aunque la focalizació ienev una estrategia basad y la solidaridad es la para atacar la desigualdad y la pobreza.
La evidencia estadística demuestra que los efectos redistributivos del gasto público social son más importantes uanto mayor es la cobertura; en otras palabras, que la mejor focalización es una política universal. Pero una estrategia de este tipo implica un esfuerzo fiscal importante, por lo que será necesario revisar los esquemas tributarios de la región y, sobre todo, trabajar en la construcción J OSÉ A NTONIO O CAMPO universalidad, sistemas tributarios, América Latina.
Nota: este artículo fue elaborado sobre la base de un trabajo preparado para la Corporación Andina de Fomento (CAF) y presentado en el taller sobre política social organizado en Caracas el 18 de enero de 2008. El autor agradece a Horst Grabe, Julio Bolvinik, Alfredo Sfeir y otros participantes en el taller, así como a Martin Hopenhayn y Juan Carlos Ramírez, por sus comentarios.
Las múltiples interacciones con Luis Miguel Castilla, economista jefe de la CAF, en torno del informe de la CAF 2007, así como con Rebeca Grynspan, directora regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNI_JD), a lo largo de varios años, han servido para afinar algunos de los conceptos expresados en el ensayo. Estas concepciones son, como es obvio, responsabilidad exclusiva del autor. NUEVA SOCIEDAD 215 Las concepciones de la política social: universalismo versus pobres y el diseño de esquemas público-privados, la segunda defiende la necesidad de cimentar firmemente la política social sobre diversos principios, entre los que se destacan los de universalidad y solidaridad. Esta última concepción recupera las raíces sobre las cuales se desarrolló la política social en la posguerra -y en algunos casos desde antes-, política que, sin embargo, tuvo un avance limitado en Aménca Latina, debido fundamentalmente al alcance restringido del empleo formal al ual se asoció su desarrollo.
Este ensayo revisa ese debate y se inclina por la concepción universalista y solidaria so una visión de ciudadanía social. Argumenta que la de ciudadanía social. Argumenta que la mejor focalización es una poltica social universal y, aún más, que la focalización debe visualizarse no como un sustituto, sino como un complemento -y, de hecho, como un instrumento- de la universalización. Presenta, además, unas reflexiones sobre los crecientes problemas de segmentación en los sistemas de política social en la región.
Sin embargo, señala que la plena plicación de estos esquemas genera una alta demanda de recursos fiscales, que enfrenta a la mayoría de los países con un problema endémico: la debilidad de sus estructuras tributarias. por lo tanto, el avance hacia esquemas universales de poltica social, acordes con una visión de derechos ciudadanos, exigirá esfuerzos mucho mayores por aumentar y mejorar la estructura de los ingresos tributarios. El ensayo está dividido en cuatro partes. En la primera se revisa el debate conceptual y se presentan los argumentos fundamentales en favor de una política social universal.
En la segunda se analiza a evidencia disponible sobre la focalización del gasto público social. Luego se desarrolla someramente el tema de la tributación. Finalmente, se presentan las principales conclusiones e implicaciones. Aunque amplio en su enfoque, conviene resaltar que el ensayo dirige su atención hacia la política social como tal y deja por lo tanto de lado el amplio terreno de las relaciones entre la poltica económica y la politica social, sobre los cuales he centrado mi atención en otros trabajos.
La pugna entre dos concepciones de la política social Los esquemas de política social del pasado y el impacto de las eformas de mercado. La modernas de la política social como responsabil impacto de las reformas de mercado. Las concepciones modernas de la poltica social como responsabilidad del Estado tienen su origen en el reconocimiento por parte de los Estados liberales de la necesidad de extender la educación pública básica, laica y universal, además de algunos servicios básicos de salud, como servicios sociales inherentes al progreso de las sociedades modernas.
A ello se agregó, desde 38 José Antonio Ocampo fines del siglo XIX, la visión bismarckiana de la seguridad social y l surgimiento de un movimiento obrero que, tanto directamente como a través de sus expresiones políticas, demandó no solo el desarrollo de una legislación protectora y promotora del trabajo, sino también un sistema integral de política soclal.
Estas ideas se extendieron gradualmente en los países industrializados a lo largo del siglo XIX y, sobre todo, del siglo XX, con el desarrollo del Estado de bienestar. El correlato de este proceso fue la expansión sin precedentes del tamaño del Estado y la consecuente demanda de recursos para financiarlo. En América Latina, estas tendencias se expresaron de manera ás Ilmltada. Los avances más tempranos se lograron en un puñado de países, sobre todo del Cono Sur y Costa Rica.
Fue el reflejo de un progreso económico igualmente te ambién, durante algunas 40F fases de la historia de est n fuerte compromiso con parses latinoamericanos el avance latinoamericanos el avance hacia hacia sistemas de educación púsistemas de educación pública blica básica universal y de salud básica universal y de salud pública solo se concretó definitivamente después de la Segunda pública solo se concretó Guerra Mundial.
Por su parte, el definitivamente después de la lcance de la seguridad social, tanSegunda Guerra Mundial • to en materia de pensiones como de salud y riesgos profesionales, estuvo siempre limitado al empleo asalariado formal, debido a la influencia del principio bismarckiano de asociar seguridad social con empleo formal en econom[as donde el alcance de este fue siempre limitado. Además, la fuerza dispar de distintos grupos de trabajadores asalariados se tradujo en grandes diferenclas en los beneficios que reclbían.
La combinación del alcance limitado del empleo formal con estos elementos corporativosl permite caracterizar l sistema que se desarrolló en la región como un Estado de bienestar segmentado e incompleto (Ocampo). 1 . Utilizo aquí el concepto «corporativo» como lo hacen otros autores en la literatura sobre sistemas de bienestar social, para referirme a la tendencia de esos sistemas a ofrecer prestaciones diferentes para distintos grupos de trabajadores.
Cabe resaltar que este uso difiere del que tiene el concepto en la ciencia política. De esta manera, no hace alusión a la existencia o no de sistemas políticos corporativistas. 39 2Db universales que habían impulsado el desarrollo de los Estados de bienestar en los aíses industrializados, la politica social de la región avanzó en forma muy parcial.
Uno de los corolarios de ello fue que, a fines de la etapa de industrialización dirigida por el Estado, la política social solo alcanzaba, en la mayoría de los casos, a sectores de ingresos medios de la población (incluidos los trabajadores del sector fabril moderno, que en general pertenecen a estos sectores) y seguía marginando, por lo tanto, a los sectores más pobres, especialmente en materia de educaclón meda o de acceso a los sistemas más avanzados de protección social.
Además, los sectores más pobres se concentraban en las zonas rurales, donde el alcance de la política social fue mucho más limitado. Las reformas económicas de los 80 y 90 -y en algunos países como Chile, desde antes- reconocieron este problema. Tales reformas, desarrolladas bajo la influencia del Banco Mundial (BM) en el marco de la penuria fiscal que se desató con la crisis de la deuda, condujeron a una visón alternativa cimentada en tres instrumentos básicos: focalización, participación privada apoyada con subsidios a la demanda y descentralización.
El primero de estos nstrumentos, la focalización, buscó una consistencia entre el imperativo de racionalizar el gasto público y la necesidad de lograr que la política social llegara efectivamente a los sectores más pobres. Uno de los elementos más novedosos fue el diseño de sistemas de identificación de beneficiarios.
Los otros dos instrumentos buscaron racionalizar el aparato del Estado, ya sea mediante el desarrollo de esquemas público-privados como a través de la descentralización para ac 2Db mediante el desarrollo de esquemas público-privados como a para acercar a los beneficiarios a las autoridades estatales ncargadas de la provisión (o la asignación) de los subsidios. A estos instrumentos se agregaron programas específicos para poblaciones vulnerables o para hacer frente a los costos del ajuste estructural, entre los cuales se destacan los fondos de emergencia social en sus diferentes variantes.
Las reformas que se pusieron en marcha combinaron en forma variable estos instrumentos con los viejos esquemas de pol(tlca social. En el caso de la educación básica, la educación pública siguió siendo dominante. Los esquemas de participación público-privada apoyados en subsidios a la emanda (becas), como los que se implementaron en Chile, avanzaron asf en forma limitada.
Por el contrario, en salud y especialmente en pensiones, los sistemas de participación público-privada -e incluso la privatización de los sistemas de pensiones- se impusieron en diversos países, aunque en otros continuaron predominando los esquemas públicos, que fueron sujetos a una racionalización tendiente a hacerlos financieramente viables. En cualquier caso, aun en 40 los países en que se privatizaron, el Estado mantuvo la responsabilidad regulatori temas de pensiones y salud, así como sobre la
V otras obligaciones originalmente como mecanismos de emergencia social (como el programa Progresa en México) o como instrumento complementario de la universalización de los serwcios educativos (como Bolsa Escola en Brasil), pero evolucionaron gradualmente hacia programas de cobertura amplia de apoyo a través de la transferencia de ingresos a los sectores más pobres (Oportunidades en México y Bolsa Familia en Brasil) y luego aplicados en muchos otros países de la región.
Por otra parte, la descentralización avanzó más en los dos países de fuerte tradición federal (Argentina y Brasil), si como en dos formalmente centralistas pero con «vocación federal» (Bolivia y Colombia), pero también, con diferente intensidad, en muchos otros.
El resultado de todo ello es que hoy coexisten tres tipos de esquemas de política social, que obedecen de alguna manera a los tres modelos de Estado de bienestar de Gasta Esping-Andersen (1990), pero que se combinan en muchos casos en un mismo país •y que han tendido a perder, en grado sin duda variable, el atributo tan resaltado en el trabajo de este autor de la «desmercantilización»—.
El primero es un sistema con ocación estrictamente universal y organización predominantemente pública, aunque con grados diferentes de descentralización, que se encuentra en la educación primaria y secundaria y, en competencia con instituciones privadas, también en la educación universitaria. El segundo es un esquema segmentado y con diferentes elementos de corporativismo, que predomina en la seguridad social en un sentido amplio (pensiones, salud y seguros profesionales).
El tercero es un esquema estrictamente f mejor ejemplo son los programas de subsidios c estrictamente focalizado, cuyo mejor ejemplo son los programas e subsidios condicionados, pero que tiene expresiones en muchas otras políticas dirigidas a grupos sociales determinados. De hecho, la proliferación de programas específicos, que en muchos casos tienen una estructura de «capas geológicas» (nuevos planes introducidos como innovaciones por gobiernos nuevos, pero que con frecuencia se superponen parcialmente a programas antiguos que no desaparecen), parece ser una caracteristica destacada de la política social en las últimas décadas2. . Esta clasificación no es necesariamente exhaustiva, pero la utilizo aquí porque permite una comparación directa con el onocido esquema conceptual de Esping-Andersen. 41 O Nueva Sociedad / Sebastián Santana Camargo 2008 42 El excesivo énfasis en los Pese a las innumerables r en algunos casos, útiles in entos, más que en expresar esta pérdida es que el excesivo énfasis en los tres instrumentos mencionados —focalización, esquemas público-privados y descentralización—, más que en los principios que la deben guiar, terminó derrotando la visión estratégica de la política social.
El retorno de la visión universalista. No en vano, por lo tanto, el retorno a una visión estratégica de la política social subordina los nstrumentos de dicha política a los principios sobre los cuales esta se debe cmentar. Estos, a su vez, se conciben como derivaciones de las formulaciones sobre derechos y ciudadanía social y, como tales, ponen la política social en el centro del pacto y la cohesión sociales.
Esta visión tiene una larga tradición. Cabe recordar que, paralelamente al desarrollo del Estado de bienestar, se formuló un nuevo cuerpo de derechos humanos (en su mayoría, derechos de segunda generación), que fue finalmente consagrado en los artículos 22 a 27 de la Declaración Universal e los Derechos Humanos y, posteriormente, en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
En las concepciones modernas, este cuerpo de derechos, que expresa los valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminacion, se considera indivisible de los derechos civiles y políticos, formulados claramente desde fines del siglo XVIII, especialmente en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de la Revolución Francesa, que garantizan los derechos de las personas frente al poder del Estad ción en las decisiones públicas
