EJES Y POLOS DE DESARROLLO EN EL PASADO Y EL FUTURO DE VENEZUELA

EJES Y POLOS DE DESARROLLO EN EL PASADO Y EL FUTURO DE VENEZUELA Sonia Barrios RESUMEN Durante los años 60, la planificación regional en América Latina trata de dar respuesta a lo que considera su desafío fundamental: la formación de una estructura centro-periferia a escala nacional, fenómeno que se asocia al arranque del proceso de industrialización sustitutiva que adelantaban los países del área. La búsqueda de un idealizado «equilibrio regional» que sería logrado mediante la aplicación de la estrategia de desarrollo polarizado concebida bandera de lucha de 5 Ñ. next pase En los años 70 ya s acú 0 los programas nacio esta parte del mund e entonces en la bres resultados de nal ensayados en lan las criticas al modelo de desarrollo polarizado, aunque muchas de ellas partían del supuesto de que era posible su perfeccionamiento. Pero los significativos avances teóricos logrados en esta década son opacados por acontecimientos de mayor envergadura, quedando el problema regional relegado a un segundo plano.

Después de esta convulsiva etapa caracterizada por el extraordinario auge y la abrupta caída de la teoría de los polos de desarrollo, en las dos décadas sucesivas se asiste a su inesperado resurgimiento. Este proceso, de gran interés para países como Venezuela, que se sumaron entusiásticamente a la gesta polarizadora y que hoy día vuelven a emprenderla acudiendo a la figura de los ejes de desarrollo, será analizado en este texto. Palabras clave: polos y ejes de desarrollo. Difusión de innovaciones. Descentralización desconcentrada. Medio innovador.

Eie Orinoco- Ornoco-Apure ABSTRACT During the 60s, regional planning in Latin America intends to face What was viewed at that moment as its fundamental challenge: the configuration of a center-periphery structure at the national level, phenomenon associated to the setting in otion of the process of sustitutive industrialization advanced by the majority of the Latin American countries. The search of an idealized «regional equilibrium», to be reached through the application of Perroux’s strategy of polarized development, was converted in the fighting flight of the emerging discipline.

By the early 70s, the poor results of the national programs of regional development essayed in the area became evident. Consequently, criticisms to the model of polarized development multiplied but without denying the possibility that the latter could be perfectioned. In the followngyears, however, the outbreak f a world crisis displaces public attention to international and national issues, losing the regional problem its former relevance. After this convulsive period characterized by the extraordinary rise and the sudden descent of the theory of polarized development, in the last two decades one assists to its unexpected reinstatement.

This process, of foremost interest to countries like Venezuela, which engaged themselves enthusiastically into the polarized undertaking and which disposes itself in nowadays to follow the same path by resorting to the figure ofthe development axis, Will be analysed in this text. Key-words: Development poles and axis. Innovation diffusion. Deconcentrated decentralization. Milleu innovateur. Orinoco- Apure axis. Ponencia presentada en el Simposio – Foro «Agustín Codazzi. Arquitecto del territorio». Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UCV. «Agustín Codazzi. Arquitecto del territorio». Facultad de Arquitectura y Urbanismo, IJCV.

Caracas, octubre 2000. Recibido: 28-01-02 Aceptado: 29-04-02 POLOS DE DESARROLLO: UN BREV[SIMO RECUENTO Durante los años 60, la planificación regional en América Latina trata de dar respuesta a lo que considera su desafío fundamental: a conformación de una estructura centro-periferia a escala nacional, fenómeno que se asocia al arranque del proceso de industrialización sustitutiva que adelantaban los distintos países del área (Friedmann, 1969; Travieso, 1 g69). La búsqueda de un idealizado «equilibrio regional» que sería logrado mediante la aplicación de la estrategia de desarrollo polarizado concebida por F.

Perroux (1955; 1961) y complementada por J. R. Boudeville (1961 a; 1 961 b), se convierte entonces en la bandera de lucha de la naciente disciplina y en la justificación de su propia razón de ser. Dos décadas más tarde, haciendo un balance de esta experiencia, S. Boisier afirma categóricamente que «con la excepción de Cuba y Panamá, todas las estrategias nacionales de desarrollo regional formuladas en América Latina se basaron en la estrategia de los polos de crecimiento» (1981:33; énfasis añadido).

A principios de los años 70 ya se hacen evidentes los pobres resultados de los programas nacionales de desarrollo regional ensayados en esta parte del mundo (Méndez Munévar, 1981). En consecuencia, arrecian las críticas al modelo de desarrollo polarizado aunque muchas de ellas partían del supuesto de que ra posible su perfeccionamiento (Friedmann, 1969; Travieso y Barrios, 1971; Santos, 1974; Richardson, 1977). Sin embargo, los significativos avances teóricos logrados en esta década son temporalmente opacados por acontecimientos de mayor envergadura.

En efecto, con década son temporalmente opacados por acontecimientos de mayor envergadura. En efecto, con el agotamiento del proceso de industrialización sustitutiva a finales de los años 70 y con la crisis económica internacional que estalla para la misma época, el problema regional pasa rápidamente a un segundo plano. xtraordinario auge y la abrupta caída de la teoría de los polos de desarrollo, en las dos décadas sucesivas se asiste a su inesperado resurgimiento.

Ello tiene lugar nuevamente en los países avanzados pero ahora sobre bases mucho mas sólidas y restrictivas que en el pasado. Este proceso, de gran interés para países como Venezuela, que se sumaron entusiásticamente a la gesta polarizadora y que hoy dia vuelven a emprenderla acudiendo a la figura de los ejes de desarrollo, será analizado más en detalle en lo que sigue. AVANCES TEORICOS EN LOS ANOS 70. La innovación como factor-clave

Las críticas iniciales que recibe la teoría de los polos de crecimiento enfocan tres de sus limitaciones más evidentes: primero, su ambigüedad conceptual, condición que curiosamente la había hecho muy popular y políticamente llamativa pues la sola mención del término parecía evocar «una fórmula mágica de industrialización y desarrollo» (Boisier, 1981 :33); segundo, su práctica mecanicista, más preocupada con los aspectos formales que los sustantivos; y tercero, su falta de sintonía con la realidad que se proponía transformar.

Estos tres atributos, a su vez, habían contribuido a la amplia difusión y a la consecuente analización de la teoría, permitiendo que las categorías indiferenciadas de polos de crecimiento, polos de desarrollo y similares «pudiesen ser otorgadas como medallas» a cualquier aglomeración de actividades aglomeración de actividades económicas (Friedmann y Weaver, 1979: 125; Richardson, 1977; Santos, 1974).

Para aquellos que consideraban que la teoría era valiosa y rescatable se imponían entonces, como tareas inmediatas, las de explicitar su marco conceptual, definir rigurosamente qué era un polo de desarrollo y cómo se diferenciaba de un polo de crecimiento y enominaciones afines, y acotar su campo de aplicación. Después de años de debate, los estudiosos de las teorías de desarrollo polarizado llegan a un cierto acuerdo sobre los supuestos generales que sustentaban las propuestas de Perroux y sus seguidores más cercanos.

Según Hermansen (1974)y otros autores, estos supuestos generales partían de la idea que el proceso de desarrollo era generado por olas sucesivas de innovaciones de carácter exógeno o endógeno que actuaban tanto en el espacio funcional (económico, social, cultural, político- institucional) como en el geográfico. Por lo tanto, el desarrollo económico era diferente del crecimiento económico pues tomaba en cuenta las interdependencias que se establecían entre las diferentes esferas de la vida colectiva.

Ahora bien, la mayoría de estas actividades innovadoras eran desarrolladas por grandes empresas que podían dominar el medio que las rodeaba «debido a su dimensión y su fuerza para negociar, y a la naturaleza de sus actividades» (Ibidem: 68). Este dominio empresarial se llevaba a cabo a través de los encadenamientos Interindustriales y de las interdependencias recíprocas que se establecían a través del mercado. Finalmente, se aceptaba también que el desarrollo económico era un proceso esencialmente polarizado en los espacios funcional y geográfico.

En consecuencia, era posible identificar esencialmente polarizado en los espacios funcional y geográfico. En consecuencia, era posible identificar centros de innovaciones desde dónde las mismas se difundían pero, para que este hecho ocurriera, debían ser aceptadas y adoptadas. Ello implicaba la consideración y el manejo conjunto de variables financieras, socioculturales y polltico-institucionales (Ibidem: 59), cuestión que solo será debidamente valorizada y manejada posteriormente, on la introducción de la noción de medio innovador.

De estos planteamientos generales se desprenden varias nociones básicas que después se combinan para dar origen a la noción-insignia de polo de desarrollo (Ibidem: 67-70). Concretamente : Que el conjunto de unidades industriales vinculadas entre si desde el punto de vista económico y tecnológico y nucleadas alrededor de una unidad medular, constituye lo que se denomina un complejo industrial. Tales unidades productivas suelen estar ubicadas en un mismo territorio para beneficiarse de las economías externas de localización y de urbanización.

La unidad medular de un complejo industrial se denomina industria clave cuando se limita a generar múltiples encadenamientos aguas arriba, situación que le asegura una posición dominante dentro de una cadena productiva. El ejemplo clásico viene dado por la industria pesada o básica. La industria clave será además una industria propulsora, si es de gran tamaño y relativamente nueva, si funciona a un nivel técnico avanzado y si es capaz de inducir el crecimiento de las industrias vinculadas a ella.

Adicionalmente, la industria propulsora funcionará como una industria motriz o de vanguardia SI tiene una gran capacidad ara generar, adoptar y transmitir innovaciones en su esfera de influencia. Tales innovaciones son de distinto transmitir innovaciones en su esfera de influencia. Tales innovaciones son de distinto tipo: técnicas, organizacionales, socioculturales y político-institucionales .

Con estos elementos a la mano, es posible ahora definir qué se entiende por un polo de desarrollo. En las palabras de Vázquez-Barquero: «el elemento central de un polo de desarrollo es la empresa motriz que con su capacidad de innovación y su liderazgo ejerce un efecto propulsor en las demás empresas» (1999: 56). Además, el polo de desarrollo en su conjunto debía ser lo suficientemente grande para ejercer una influencia dominante en su ámbito industrial (Hermansen, 1974).

Por consiguiente, una economía nacional sólo comportaría un número muy reducido de aglomeraciones industriales con las características anotadas (Richardson, 1977). En contraposición a lo anterior, aunque los distintos autores no lo planteen explícitamente, se podría inferir, como se comprobará más adelante, que los complejos industriales que sólo contasen con una industria propulsora caerían dentro de la categoría de olos de crecimiento; y los que se organizasen alrededor de una industria clave se denominarían complejos industriales a secas.

Avanzando aún más en este ejercicio deductivo, Hermansen planteaba entonces que, a mediano plazo, el desarrollo de una economía nacional podía ser visualizado como un proceso de diferenciación entre complejos industriales y polos de desarrollo; y, a largo plazo, como una sucesión de polos de desarrollo (1974: Ahora es fácil entender por qué se criticó tanto la forma mecanicista en que se aplicó la teoría de los polos de desarrollo en América Latina.

Sencillamente, porque se homologaron las nociones de industria clave, industria propulsora e industria motriz o de vangu as las nociones de industria clave, industria propulsora e industria motriz o de vanguardia, al considerar que «cualquier establecimiento masivo de esquemas, preferentemente industriales… ejercería un efecto benéfico sobre la zona geográfica en que se ubicara» (Paelinck, 1965).

Cabe aquí destacar la contribución decisiva de Lasuén, quien tempranamente critica la tendencia a vaciar el concepto de polo de desarrollo de su significado original, olvidando que «la actividad creadora de un olo era esencialmente una perturbación sectorial y geográfica, no en atención a su tamaño mayor que el promedio ni tampoco porque su multiplicador fuera mayor, sino porque era una innovación (1969: 17-18; énfasis anadid0).

Finalmente, las objeciones referidas a la falta de sintonía de la teoría analizada con la realidad latinoamericana se referían, entre otras cosas, a que la estrategia de los polos de desarrollo era menos efectiva en aquellos países con gobiernos centralizados, con economías regionales poco diversificadas y carentes de políticas compatibles de formación de recursos humanos y e bienestar social.

Si no se lograba compensar en alguna medida estas condiciones adversas, se estaría fomentando la configuración de enclaves (Richardson, 1977; BOISler, 1981 por otro lado, apuntando hacia el corazón mismo de la teoría, Travieso y Barrios sostienen en 1971 que al no existir en Venezuela industrias motrices, condición esencial para la generación de un proceso de desarrollo autónomo, integral y sostenido, «parece lógico concluir que el simple establecimiento de un sector de transformación… in el respaldo de un proceso de innovaciones propio, no garantiza por sí solo los cambios structurales integrales de países que han estado creciendo en función del dinamismo de matri cambios estructurales integrales de países que han estado creciendo en función del dinamismo de matrices de desarrollo foráneas y, casi siempre, a través de mecanismos bastante diferentes a los que proporciona dicho sector industrial» (1971: El GRAN AVANCE TEÓRICO DE LOS AÑOS 80.

La noción de medio innovador En los países avanzados, la crisis económica internacional de finales de los años 70 y principios de los 80 marca la transición de la vieja economía basada en la producción industrial masiva la nueva economía centrada en el conocimiento, la innovación y el desarrollo tecnológico.

En el marco de este proceso de cambio estructural la industria pesada es desplazada por la industria de alta tecnología y sectores conexos; el captal fijo pierde importancia frente al capital intangible, con la consecuente terciarización de la economía; y las grandes corporaciones estructuradas verticalmente ceden paso a unidades flexibles articuladas en redes horizontales.

Desde el punto de vista territorial, este trastocamiento de las jerarquías sectoriales y organizativas, aunado a la apertura comercial, mpulsa el surgimiento de una nueva geografía económica ahora configurada por los siguientes tipos de regiones: a) las regiones periféricas tradicionales, fundamentalmente agrícolas; b) las reglones perdedoras que comprenden áreas de antigua industrialización, antes muy dinámicas y ahora deprimidas, y coincidentes en muchos casos con las metrópolis secundarias; c) las regiones ganadoras, representadas por las grandes metrópolis industriales del pasado que logran consolidar su posición dominante dentro de la nueva economía, al seguir concentrando y articulando «las actividades direccionales, la producción de onocimientos, el tratamiento de la información, en fin, direccionales, la producción de conocimientos, el tratamiento de la información, en fin, las funciones de comando (Caravaca, 1998: y d) los llamados nuevos espacios emergentes que dan cuenta de los procesos de difusión espacial de las industrias líderes y sus seguidoras bien sea hacia las coronas metropolitanas, bien sea hacia localidades y regiones ubicadas dentro o fuera de las jurisdicciones nacionales. Se configura asf un macromodelo de organización territorial que se define sintéticamente a partir de la oposición entre un «centro» ormado por las regiones ganadoras y los espacios emergentes, y lo que se vislumbra como una nueva y gigantesca «periferia deprimida» (Del castillo, 1990: 92; cuadrado Roura, 1995; Méndez, 1998).

Frente a estas nuevas realidades territoriales, tres grandes temas pasan a concentrar la atención de los especialistas y los encargados de la políticas públicas: uno, la tendencia recurrente a la concentración geográfica de las innovaciones, y particularmente de las actividades de I+D; dos, los procesos de difusión intra- e interregional de las innovaciones, con énfasis en el caso de los nuevos espacios emergentes; y por ?ltimo, los factores que responden por el éxito alcanzado por algunas economías locales las cuales, contrariando los postulados del modelo polarizado, optaron por desarrollar sus propias potencialidades (Cuadrado Roura, 1995). Tomando como referencia los casos de experiencias exitosas, se logra establecer que para entender el comportamiento locacional de los nuevos sectores dinámicos hay que tomar en cuenta dos criterios básicos: capacidad tecnológica e importancia del entorno territorial inmediato. El primero de estos criterios lleva a diferenciar las industrias de alta tecnología, generadoras de innovaciones fundam 0 DF 25