By Directrices para la gestión de la deuda pública Preparado por el personal del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial 21 de marzo de 2001 ndice l. ¿Qué es la gestión de la deuda pública y por qué es importante? . II. Objeto de las directrices 4 III. Resumen de las directrices para la gestión de la deuda — 6 IV. Presentación de 0 directrices p 1. Objetivos y coordi 2. Transparencia y re 13 cuentas 3.
Marco institucional . 17 4. Estrategia para la gestión de la deuda 5. Marco para la gestión del riesgo ….. 27 6. Desarrollo y mantenimiento de un mercado de valores públicos ficiente 33 Recuadros 2. … 20 Gestión de activos y pasivos Examen general de los indicadores de vulnerabilidad externa . Condiciones pertinentes al desarrollo de un mercado de valores 34 -2- . ¿QUE ES LA GESTION DE LA DEUDA PUBLICA Y POR QUE ES IMPORTANTE? . La gestión de la deuda soberana consiste en establecer e implementar una estrategia para la gestión de la deuda pública con el objeto de obtener el monto de financiamiento fijado, alcanzar los objetivos de riesgo y costo y satisfacer cualquier otra meta de gestión de la deuda soberana que se haya propuesto el gobierno, por ejemplo, esarrollar y mantener un mercado eficiente para los títulos de deuda pública. . En el contexto macroeconómico más amplio de la administración pública, los gobiernos deberán tratar de conseguir que tanto el nivel como la tasa de crecimiento de la deuda pública sean fundamentalmente sostenibles y pueda atenderse su servicio en muy diversas circunstancias, al tiempo que se satisfacen los objetivos de costo y riesgo.
Los gestores de la deuda soberana comparten el interés de los asesores de la política fiscal y monetaria para que el endeudamiento del se trayectoria sostenible y pa mantenga en una erciorarse de que las autoridades fiscales son conscientes del impacto que la necesidad de financiamiento del gobierno y el nivel de endeudamiento producen en el costo de los empréstitos 1 . Los indicadores relacionados con el nivel sostenible de deuda incluyen, por ejemplo, el coeficiente de servicio de la deuda del sector público y la relación entre deuda pública y PIB y deuda pública e Ingresos tributarios. . El endeudamiento mal estructurado ya sea en términos de vencimiento, moneda o tasas de interés y pasivos contingentes considerables y no capitalizados han sido factores importantes ue han inducido o propagado la crisis económica en muchos países a lo largo de la historia. Por ejemplo, con independencia del régimen cambiario de que se trate, o de si es deuda en moneda nacional o extranjera, las crisis han surgido a menudo debido a que los gobiernos han hecho excesivo hincapié en una posible reducción de costos mediante empréstitos en gran escala a corto plazo o tasa de interés variable.
La consecuencia ha sido que el presupuesto público ha estado gravemente expuesto a los avatares de los mercados financieros, comprendido todo cambio en la capacidad crediticia del país, en l momento de renovar la deuda. La deuda en moneda extranjera también presenta riesgos específicos, y recurrir en exceso a este tipo de endeudamiento puede llevar a presiones monetarias o sobre el tipo de cambio si los inversores se muestran renuentes a refinanciar la deuda pública en moneda extranjera.
Reduciendo el riesgo de que la gestión de la cartera del propio gobierno se 3 0 convierta en fuente de ine a el sector privado, la convierta en fuente de inestabilidad para el sector privado, la gestión prudente de la deuda pública, unida a medidas acertadas sobre gestión de los pasivos ontingentes, puede conseguir que los países sean menos vulnerables al contagio y el riesgo financiero. 4. La cartera de instrumentos de deuda que gestiona un gobierno suele ser la mayor cartera financiera del país.
En muchos casos su estructura financiera es complicada y arriesgada, y puede generar considerables riesgos para el balance del gobierno y para la estabilidad financiera del pa(s. Como lo señaló el Grupo de Trabajo sobre Corrientes de Capital Un nivel excesivo de endeudamiento que lleve a tasas de interés más elevadas puede influir negativamente sobre el producto real. Véase, por ejemplo, A. Alesina, M. de Broeck, A. Prati y G. Tabellini, «Default Risk on Government Debt in OECD Countries», en Economic Policy: A European Forum (octubre de 1992), págs. 428-463. stablecido por el Foro sobre Estabilidad Financiera, «la experiencia reciente pone de manifiesto la necesidad de que los gobiernos reduzcan la acumulación de posiciones de liquidez y otros riesgos que hacen especialmente vulnerables a sus economías frente a las perturbaciones externas»2. por lo tanto, una gestión adecuada del riesgo por parte del sector público es también esenci s de la gestión del riesgo enera vulnerabilidad a una crisis de liquidez’. La estructura adecuada de la deuda ayuda al gobierno a reducir su exposición a los riesgos de tasa de interés, moneda y otros riesgos.
Muchos gobiernos procuran dar respaldo a esa estructura estableciendo, cuando ello es factible, puntos de referencia en la cartera para la composición deseada de moneda, la duración y la estructura de los plazos de vencimiento de la deuda, y así orientar la composición futura de la cartera. 5. Varias crisis del mercado de instrumentos de deuda han puesto de manifiesto la importancia de aplicar prácticas de gestión de la deuda decuadas, así como la necesidad de un mercado de capital eficiente y sólido.
Aunque la aplicación de medidas desacertadas de gestión de la deuda pública puede no haber sido la única, o quizá ni siquiera la principal causa de esas crisis, la estructura de los vencimientos y la composición de tasas de interés y monedas de la cartera de la deuda pública, junto con importantes obligaciones por pasivos contingentes, determinaron en muchos casos el agravamiento de la crisis. Incluso en los casos en que las condiciones macroeconómicas son las acertadas, la gestión arriesgada de la deuda xpone a la economía a perturbaciones financieras y económicas.
A veces, el nesgo puede obviarse fácilmente mediante medidas relativamente sencillas, como ampliación de los vencimientos de la deuda y pago del consiguiente encarecimiento del servicio de la deuda (suponiendo una cur„’a de rentabilidad de pendiente ascendente), reajuste del volumen, los s OF plazos de vencimiento o la de las resewas de divisas la composición de las reservas de divisas y revisión de los criterios las modalidades administrativas sobre pasivos contingentes. 6.
Las estructuras arriesgadas de endeudamiento obedecen con recuencia a la aplicación de medidas económicas inapropiadas —de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria— pero es indudable que los efectos de retroalimentación son biunívocos. La gestión adecuada de la deuda no es una panacea, ni dispensa que la gestión en el terreno fiscal y monetario deba ser la correcta. Si el contexto de política macroeconómica es insatisfactorio no basta, para prevenir una crisis, con realizar una gestión adecuada de la deuda soberana.
Las medidas apropiadas de gestión de la deuda reducen la susceptibilidad al contagio y al riesgo inanciero, pues cumplen una función catalizadora conducente a un mayor desarrollo del mercado financiero y al fomento de la actividad financiera. La experiencia reciente respalda el argumento de que, por ejemplo, los mercados de deuda interna pueden sustituir a los bancos como fuente de financiamiento (y viceversa) cuando esta última se agota, lo que ayuda a las economías a capear las perturbaciones financieras3. Foro sobre Estabilidad Financiera, «Informe del Grupo de Trabajo sobre Corrientes de Capital», 5 de abril de 2000, pág. 2. 3 Véase, por ejemplo, Alocu ente del Sistema de la 6 Reserva Federal, Alan 7. El objeto de las directrices es ayudar a los responsables de la política económica a considerar reformas que den lugar a una mejor gestión de la deuda pública y reduzcan la vulnerabilidad de los países a las perturbaciones financieras internacionales.
La vulnerabilidad suele ser mayor en las economías más pequeñas y de mercado emergente, que pueden estar menos diversificadas, poseer una base de ahorro financiero interno más reducida y contar con sistemas financieros menos desarrollados, y ser más susceptibles al contag o financiero en virtud de la magnitud relativa de las orrientes de capital.
En consecuencia, las directrices deben incluirse en el contexto más amplio de los factores y las fuerzas que influyen en términos generales sobre la liquidez de que dispone el gobierno y de la gestión de su balance. Los gobiernos gestionan frecuentemente una cartera considerable de reservas en moneda extranjera, sus posiciones fiscales suelen estar sujetas a perturbaciones reales y monetarias y pueden estar expuestos a importantes posiciones de pasivos contingentes y a las consecuencias de una gestión deficiente del balance del sector privado.
Sin embargo, con independencia de ue las perturbaciones financieras provengan del sector bancario nacional o del contag o financiero mundial, será esencial aplicar una política prudente en materia de gestión de la deuda pública, así como una política macroeconómica y reguladora bien concebida para controlar el costo humano y el deterioro del perturbaciones. ulados a esas 7 deuda pública interna y externa y abarcan una amplia gama de títulos financieros frente al gobierno.
Se procura con ellas identificar temas de amplio acuerdo sobre el concepto general de buenas prácticas para la gestión de la deuda pública. La atención se centra en principios aplicables a una amplia gama de países en diferentes estadios de desarrollo y con diversas estructuras institucionales para la gestión de la deuda nacional. No deben concebirse como un conjunto de prácticas de cumplimiento forzoso ni normas o códigos obligatorios.
Tampoco debe pensarse que sólo haya un conjunto de prácticas o fórmulas adecuadas aplicable a todos los países en todas las situaciones. Adquirir la capacidad para gestionar la deuda soberana puede llevar varios años, y las situaciones y necesidades varían mucho de un país a otro. Con estas irectrices se quiere ayudar sobre todo a los responsables de la política económica difundiendo las prácticas bien concebidas que han adoptado los países miembros en materia de estrategia y operaciones de gestión de la deuda.
Su implementación variará en cada caso, en función de las circunstancias de cada país, por ejemplo, del desarrollo 9. Las necesidades de creación de capacidad en materia de deuda soberana son diferentes en cada país. Esas necesidades dependerán de las limitaciones para el acceso del país al mercado de capital, del régimen cambiario, de la calidad de su política macroeconómica y regula acidad institucional para 8 80 elaborar e implementar objetivos que se haya fijado para la gestión de la deuda pública.
En consecuencia, el desarrollo de la capacidad y la asistencia técnica deberán ajustarse cuidadosamente al logro de las metas de política que se hayan determinado, al tiempo que se tiene en cuenta las circunstancias de política existentes, el marco institucional y la tecnología y los recursos humanos y financieros de que se dispone. Las directrices podrán ser de ayuda para los asesores y los formuladores de la política económica ocupados en la elaboración de reformas de la estión de la deuda pública, pues plantean aspectos de gestión pública que son pertinentes en todos los países.
Esto es cierto si la deuda pública comprende títulos negociables o empréstitos de fuentes bilaterales o multilaterales oficiales, si bien las medidas concretas que hayan de tomarse serán distintas en función de las circunstancias de cada país. 10. Todos los gobiernos se ven confrontados con opciones de política económica para fijar los objetivos de la gestión de la deuda, el riesgo aceptable, la determinación de las partes del balance del gobierno de las que habrán de ocuparse os responsables de esa gestión, la manera de gestionar los pasivos contingentes y los criterios de gobernación que deberán regir.
Para muchos de estos temas ya existe una creciente coincidencia sobre el concepto de prácticas prudentes de gestión de la deuda soberana que permiten asimismo reducir la vulner ntagio a las fluyen de la determinación de objetivos claros para la gestión de la deuda, de comparar riesgos y costos, de separar y coordinar los objetivos y las responsabilidades de la gestión monetaria y de la deuda, de imponer un límite a la expansión de la deuda, de realizar una estión cuidadosa de los riesgos de refinanciamiento y del mercado, y del costo, en materia de intereses, que conlleva la carga de la deuda, así como de la necesidad de establecer una sólida estructura institucional y medidas de política para reducir los riesgos operacionales, comprendida la delegación clara de cometidos y la asignación de responsabilidades a los diferentes organismos públicos que tomen parte en la gestión de la deuda. 11.
Es necesario vincular la gestión de la deuda a un marco macroeconómico claro, en virtud del cual los gobiernos puedan asegurarse de que el nivel y a tasa de incremento de la deuda pública son sostenibles. Los problemas que surgen en la pública guardan relación a menudo con la falta de atención prestada por los formuladores de la política a las ventajas que se derivan de una estrategia prudente para la gestión de la deuda y con el costo que conlleva la gestión macroeconómica deficiente. En el primer caso, las autoridades deberán prestar más atención a las ventajas que se derivan de una estrategia, marco y medidas de gestión prudente de la deuda que estén coordinados con un marco sólido de polític mica. En el segundo caso, 0 DF 80 las medidas
