By Algunas consideraciones sobre el interés público en la Política y el Derecho Jorge Correa Fontecilla Jefe de la División de Coordinación e Información Jurídica de la Contraloría General de la República de Chile NTRODUCCION La actividad administrativa, en cuanto basada en una potestad, debe ser siempre racional, coherente y orientada exclusivamente pase satisfacción de un int la actuación se calific ordenamiento jurídico 1.
OF43 o no ocurre, a, por tanto, al Aún hoy la Filosofía Po I Ica y uri Ica, como asimismo la Ciencia Política y la Sociología, no pueden discernir el alcance, contenidos onsecuencia del concepto de interés público, porque ello siempre va a depender de la perspectiva y metodología con que se opere, fluctuando desde una convicción razonada de que este es una preocupación central de esas disciplinas, hasta su rechazo categórico por quienes ven en él una mera fachada de intereses especiales.
Con todo, existe consenso que más que una regla de contenido de la actividad administrativa es una regla del límite de esta, que se inserta en la dialéctica de la autoridad y la libertad. público y privado, el antagonismo entre la seguridad nacional y a libertad, y el poder de grupos organizados —ecologistas, de la industria, comercio, agricultura, intelectuales, entre muchos otros-, todo lo cual plantea la cuestión de si existe un interés público que exprese aspiraciones y valores de la comunidad y que esté por encima de estas influencias y presiones.
La complejidad, la multiplicidad, la imprevisibilidad de la acción estatal, hacen imposible predeterminar la materialización de esas aspiraciones y valores a través de normas jurídicas precisas. En este sentido, el profesor Cassese con todo acierto dirá que «la Administración se organiza y opera en el ámbito de decisiones más generales… mediante ley… que pueden variar en una gran medida, ya sea conteniendo cánones de conducta o determinando solo finalidades que se alcanzan aplicando estándares no legislativos»2.
Más adelante, luego de citar a André Hauriau, expresará que «la actividad administrativa es únicamente discrecional… algunas de cuyas circunstancias, sin embargo, aparecen regladas. Y es discrecional, porque implica la elección entre varias opciones posibles… o ponderación comparada de varios intereses públicos secundarios colectivos o privados- en relacion a un interés publico primario»3.
La modernización del Estado que los actuales regímenes democráticos pretenden construir y su influencia en el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las políticas públicas y el Estado de derecho exige criterios y concepciones plenas en materia de interés público que permitan su verdadera interpretación, como asimismo alejarse de los relativismos, que en no pocas ocasiones han sido tan nocivos, planteand 43 nocivos, planteando confusiones, incertidumbres y dudas cuando Estado en sus necesarias funciones de regulador, controlador y ancionador procura ordenar el ejercicio de los derechos de las personas en sociedad.
La noción de interés público ha penetrado la concepción clásica de los derechos, ya sea como límite de los mismos, como fundamen- 2 CASSESE, Sabino: Las bases del Derecho administrativo, traducción de Luis Ortega, Colección Estudios del Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1994, páginas 342 a 348. 3 CASSESE, sabino: op. cit. Algunas consideraciones sobre el interés público en la Política y el Derecho 137 to de las restricciones que puede imponer la autoridad o como riterio para resolver conflictos.
En estos dos últimos casos el impacto en lo político ha sido evidente. Dichos fenómenos obedecen a que los ámbitos de «lo público» y «lo privado» tienden hoy a interrelacionarse como una forma de dar respuesta a los crecientes igencia de las personas 3 43 frente ello no puede realizarse. Creemos, no obstante, que estas críticas pasan por alto ciertas características fundamentales que pueden configurar un concepto de interés público y darle un alto grado de permanencia y estabilidad.
En efecto, la expresión «interés público» aparece en declaraciones informes normalmente vinculada a las acciones de hombres influyentes en asuntos públicos, como son los funcionarios gubernamentales, los legisladores, las jefaturas de las entidades fiscalizadoras superiores, los jueces, los jefes de partidos políticos, los líderes de opinión de organizaciones privadas, entre algunas otras personalidades. Cuando una acción es de interés público es aprobada; cuando no lo es merece nuestra desaprobación.
Y así, a menudo, los hombres que manejan los asuntos públicos refutarán o tratarán de anticiparse a las críticas, diciendo que han actuado con miras al interés úblico. A falta de regulación explícita, siempre encontrarán en el interés público un valor congruente con la equidad que como tal pasará a constituirse en sólida fundamentación. El interés público es, entonces, una pauta que permite juzgar la actividad política y jurídica. Cabe destacar, como cuestión previa, algunas de las acepciones más comunes y pertinentes en relación con este tema.
La palabra «interés» significa: «valor que en sí tiene una cosa»; «conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o material»; «inclinación más o menos vehemente del ánimo hacia bienes, ervicios, 138 4 43 Revista Española de Contr por individuos o por segmentos sociales». La palabra «público»: «Aplícase a la potestad, jurisdicción y autoridad que tiene el Estado, sus órganos representantes para imponer decisiones, conducir a los gobernados o administrados y controlar los efectos de las decisiones de estos últimos»4.
Algunos autores distinguen entre interés colectivo e interés público. Junto al interés propio de cada individuo considerado en mismo, surgen intereses que se refieren a un grupo de individuos, a los cuales denominan intereses colectivos. para que el interés olectivo pase a ser interés público -sostienen- es necesario que Estado coloque determinados intereses colectivos entre sus fines proplos. Para otros tratadistas, como algunos italianos, en cambio, son términos equivalentes.
Señalan que son pocas las normas de derecho público que se sancionan para regular relaciones entre el Estado y particulares y de las cuales resulten derechos subjetivos a favor uno o de otros. La mayor parte -agregan- tienen por finalidad organizar la Administración en sí misma, distribuir las diversas funciones entre sus órganos, regular los procedimientos de su actividad y el ontenido o forma de los actos. Estas normas son de interés público, precisamente por ser común a todos, ya que no dan lugar a relaciones especificas entre los particulares y el Estado.
Surge aquí un interés público o colectivo, cuya tutela está conferida a las autoridades estatales, regi unales. Los particulares s 3 participan en dichos cuidado o tutela, lo que ha dado lugar a la distinción entre normas de relación -productoras de relaciones jurídicas- y normas de acción —reguladoras del comportamiento de la Administración-, estas últimas emitidas en razón de interés público. El interés público es, pues, el mismo interés colectivo colocado por el Estado entre sus propios intereses, asumiéndolos bajo un régimen de derecho público, exorbitante y derogatorio del derecho común.
El Estado no puede tener más que intereses públicos. Ello ocurrirá, por ejemplo, cuando la actividad privada, no obstante el libre juego que la economía pueda ofrecer, no satisfaga las necesidades esenciales para toda la comunidad y para cada uno de sus miembros, las pueden pasar a ser desarrolladas legítimamente por el Estado en esquema de orden público subsidiario. Esta es la tesis que sigue ayoría de la doctrina. 4 Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 2? ed. , 2002. 39 Felipe Viveros5, citando a Carlos Peña González -ex Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales-, hace una aproximación a la definición de intereses difusos, intereses colectivos 6 43 e intereses públicos, todos erran dentro de un colectivos se refiere a aquellos intereses que no siendo inmediatamente individuales es posible imputarlos, desde el punto de vista de su titularidad, a grupos sociales o a formas asociativas que, poseyendo o no reconocimiento estatal, son discernibles desde el unto de vista político-social.
Por su parte, intereses públicos alude a aquellos intereses imputables inmediatamente al Estado o a los órganos que lo representan. Puede, en consecuencia, afirmarse que las acciones de interés público aluden al modo legal de hacer valer un derecho del que un sujeto individual o colectivo, invocando el interés de la sociedad en su conjunto, pretende ser titular, pudiendo ejercitarse dicha acción ante los órganos jurisdiccionales, administrativos y legislativos del Estado.
En derecho, el interés público se genera y desarrolla en el ámbito el Estado, ya que puede ser declarado por cualquiera de las tres funciones que le son propias, pues se encuentra entre los fines necesariamente debe perseguir.
Si el interés público lo concebimos como congruente y compatible con una situación que resulta beneficiosa para todos, se constituirá en la norma ética suprema, cuyo empleo siempre aludirá a las metas morales fundamentales de la sociedad civil, que requerirán para logro de un proceso de comparación entre lo más bueno para «el público» con lo menos bueno o bueno solo para una parte de él. En otras palabras, cuando las ventajas resultantes de una actividad dministrativa son distribuidas equitativamente entre todos los miembros de la comunidad se habrá obtenido la mejor situación posible. 43 Ello no quiere decir necesa todos los hombres Ello no quiere decir necesariamente que todos los hombres tengan derecho a beneficios idénticos o iguales, sino que significa que toda persona debe recibir lo que es justo -dando a cada cual lo que le corresponde— por modesto que esto pueda ser en comparación con 5 VIVEROS, Felipe: «La participación de la sociedad civil en acciones de interés público, ciudadanía e interés público: enfoques desde l Derecho, la Ciencia Política y la Sociología», Cuadernos de Análisis Jurídico.
Facultad de Derecho, Universidad Diego Portales, núm. 8, Santiago, octubre 1998, pp. 151-212. 140 Revista Española de Control Externo lo que otras reciben. Cuando toda persona se beneficia en su debida forma se está satisfaciendo el interés público.
En sintesis, el interés público será aquella materia que se resuelve en decisión política gubernamental -nacional, regional o municipal- y también en el ámbito legislativo y jurisdiccional, que satisface al máximo los intereses de la comunidad involucrada, que e concibe y ejecuta mediante procedimientos jurídicos preestablecidos, con participación de los gobernados, y que tiene por finalidad última evitar conflictos politicos, religiosos, económicos, sociales y culturales y perfeccionar el bienestar de la población o de segmentos de esta última. 43 En este punto de nuestro emos afirmar que el necesidades o expectativas de la comunidad, concretarse dentro del ámbito de competencia previsto por la constitución y la ley, concebirse y ejecutarse mediante un debido proceso, con participación de la comunidad y segmentos sociales nvolucrados, y evitar los conflictos de intereses contrapuestos. En consecuencia, el Estado puede declarar o no de interés público cualquier actividad de la sociedad.
Si no lo define, y aplica en cambio solo determinados condicionamientos, esa será la medida de su intervención. Este es el significado esencial de interés público. Obviamente, no existe en doctrina ni en la cátedra unanimidad respecto a sus contenidos y metas morales últimas, pero este desacuerdo no resta fuerzas al concepto. Es aquí donde fluyen importantes características del concepto de interés público, que facilitan sus criterios de interpretación.
La primera, es que el bien final de toda actividad estatal es el bien común, el que, por ende, debe entenderse comprendido como uno de los contenidos esenciales del interés público. El Catecismo de la Iglesia Católica6 considera el bien común como «el conjunto de aquellas condiciones de la vida social que permiten a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir más plena y fácilmente su propia perfección».
La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en su considerando 10, establece «que los pueblos americanos han 6 Asociación de Editores del Catecismo, Editorial Cayfo, S. A. , Barcelona, España, 1993. s público en la Política y Algunas consideraciones que sus constituciones nacionales reconocen que las instituciones jurídicas y políticas, rectoras de la vida en sociedad, tienen como fin principal la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad».
En relación con esto la Corte Interamericana de Derechos Humanos en Opinión Consultiva 6/86, de 9 de mayo de 1986, apuntó que «el requisito según el cual las leyes han de ser dictadas or razones de interés general significa que deben haber sido adoptadas en función del bien común, concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden público del Estado democrático».
Las constituciones modernas, entre ellas la chilena7, reiteran este concepto y consagran como requisito y condición para ejercer la soberanía que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común. La noción de bien común, entendida como el bien de todos y cada uno en la mayor medida de lo posible, no siempre coincide con el as mayorías, planteando el problema de que las decisiones en democracia no necesariamente tienen como fin el bien común.
Numerosos son los ejemplos que al respecto pueden darse. Mencionaremos tan solo las dificultades que se producen en los procesos de integración donde resulta indispensable precisar quiénes son «todos y cada uno» de aquellos sujetos hacia cuyo bien se debe tender, siendo claro no se tratará de la comunidad nacional, sino que de una nueva integración. Los procesos colectividad surgida del fe 0 DF ‘3 de integración forman un nueva, distinta de los
